Unieważniono plan zagospodarowania przestrzennego – czy moje pozwolenie na budowę także będzie nieważne?

Jaka jest zależność pomiędzy treścią planu miejscowego a pozwoleniem na budowę? W jakich okolicznościach plan może zostać unieważniony? Czy nieważny plan miejscowy wycofa z obrotu prawnego wydane na jego podstawie pozwolenia na budowę?

Plan miejscowy a pozwolenie na budowę

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. W praktyce oznacza to, że jest zarówno kluczowym dokumentem, jeśli chodzi o politykę przestrzenną danej gminy, jak również wskazuje, jakie zamierzenia budowlane mogą zostać przeprowadzone w obrębie danej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach planu określone zostaje m.in. przeznaczenie danego terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego czy też sposób zagospodarowania i warunki zabudowy danego terenu – informuje Bartosz Antos z portalu www.saveinvest.pl.

Plan miejscowy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące i może stanowić podstawę do wydawania poszczególnych decyzji administracyjnych. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę (lub też odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) projekt budowlany jest weryfikowany przez właściwy organ architektoniczno-budowlany pod kątem zgodności z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Kiedy plan zostanie unieważniony?

Warto mieć jednak na uwadze, że istnieją pewne sytuacje, które zgodnie z obowiązującym prawem, będą przesądzać o unieważnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mowa tu m.in. o dyrektywnie zawartej w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którą stwierdzenie, że ustalenia zawarte w planie są niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi skutkować będzie unieważnieniem planu miejscowego. Co więcej, art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje możliwość unieważnienia planu jako skutek uwzględnienia skargi uprawnionego do jej złożenia podmiotu przez sąd administracyjny – informuje Bartosz Antos z portalu www.saveinvest.pl.

Aby mogło dojść do stwierdzenia nieważności planu konieczne będzie zaistnienie okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze wspomnianą tu przesłanką istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, sprawiają, że uchwała rady gminy w całości lub części podlega unieważnianiu. Wspomniane naruszenie określonej ustawowo procedury planistycznej musi bezpośrednio ingerować w prawa uczestników procesu planistycznego do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej (opisanej szczegółowo w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Biorąc pod uwagę opisaną powyżej zależność pomiędzy treścią planu miejscowego a decyzją o pozwoleniu na budowę warto rozważyć następującą kwestię: czy unieważniony plan miejscowy wycofa z obrotu wydane na jego podstawie pozwolenia na budowę?

Brak jednoznacznych przepisów

Niestety, nie ma w przepisach jednoznacznej przesłanki prawnej, która pozwalałaby jednoznacznie rozwiązać problem potencjalnej nieważności danej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o unieważniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, także orzecznictwa sądowe nie są jednolite – zawierają różne stanowiska, które nie dają spójnej odpowiedzi na pytanie, czy nieważność planu może skutkować unieważnieniem uzyskanego na jego podstawie pozwolenia na budowę.

Podstawy prawne obowiązujące w przypadku orzekania o nieważności danej decyzji administracyjnej ujęte zostały przez ustawodawcę w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak treść wspomnianej dyrektywy nie wyjaśnia jednoznacznie poruszanej tu kwestii – decyzja o pozwoleniu na budowę w tym kontekście nie jest dotknięta żadną z wymienionych tam wad. Dochodzi jednak do prób mających na celu wyeliminowanie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – czyli przesłanki, która mówi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub też z rażącym naruszeniem prawa.

Co więcej, także art. 147 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bywa często wykorzystywany przy podnoszeniu kwestii możliwości wycofania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, które wydane zostało w oparciu o unieważniony plan miejscowy. Wspomniana przesłanka głosi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Warto w tym kontekście przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2013 r. (sygnatura akt: II OSK 893/12), w treści którego wyrażony został pogląd, zgodnie z którym zacytowany powyżej przepis ma charakter jedynie normy odsyłającej – nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy, która pozwoliłaby na stwierdzenie, że akt indywidualny, jakim jest decyzja o pozwoleniu na budowę, podlegać będzie wzruszeniu.

Zasada trwałości decyzji ostatecznych

Kolejną kluczową przesłanką dla omawianych tu kwestii jest art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, który traktuje o zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta wiąże się z koniecznością utrzymania mocy obowiązującej decyzji administracyjnej w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących podstawę prawną do ich wydania. A zatem zmiana bądź uchylenie podstawy prawnej nie ma bezpośredniego wpływu na daną decyzję administracyjną. Dlatego właśnie, w większości orzecznictw sądowych podkreślania jest konieczność rozstrzygania o unieważnieniu pozwolenia w związku z wzruszeniem planu przez pryzmat zasad, jakie obowiązują w postępowaniu administracyjnym – którego z kolei nadrzędnym celem jest zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Idąc dalej, w myśl art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie prawa obowiązującego w dniu wydawania decyzji – a zatem organ nie może działać uznaniowo, czyli nie może domniemywać o konieczności unieważnienia planu, którym jest działka objęta.

Idąc dalej w myśl ar. 3 i art. 145 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych celem kontroli sądowo administracyjnej jest ocena legalności aktów, ale co istotne, według daty ich wydania. Podobnie będzie z przywołanym już w poprzedniej części artykułu – art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z tą przesłanką brak podstawy prawnej odnosić należy jedynie do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji. W konsekwencji, w sytuacji, gdy organ wydał pozwolenie na budowę zgodne z treścią planu (który zawiera powszechnie obowiązujące przepisy) nie można jednoznacznie stwierdzić, że taka decyzja administracyjna również zyska przymiot nieważności w konsekwencji unieważnienia tego aktu planistycznego – podkreśla Bartosz Antos z portalu www.saveinvest.pl.

Podsumowanie

Definitywne wycofanie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego w związku z unieważnieniem planu miejscowego może nastąpić tylko i wyłącznie na skutek przemawiających za tym przesłanek prawnych, a tych jak widać w polskiej legislacji brakuje. Reasumując: to, że przepisy prawne, które stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej, obciążone są przymiotem nieważności, z góry nie przesądza o fakcie, że taka decyzja wydana została bez podstawy prawnej (nie ma więc bezpośredniego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), ponieważ kluczowy jest moment wydania tej decyzji. Niestety zdarzają się wciąż orzecznictwa sądowe, które nie podzielają takiego stanowiska – m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 lutego 2015 r., sygnatura akt: II SA/Gd 706/14. Jednak, nawet pomimo niejednolitych orzecznictw w tym zakresie, warto dochodzić swoich racji – w oparciu o linię argumentacji zaprezentowaną powyżej.